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導讀
7月10日，山東舉行了中國共產(chǎn)黨山東省第十一屆委員會第九次全體會議，審議通過了《關于推動開發(fā)區(qū)體制機制改革創(chuàng)新促進高質(zhì)量發(fā)展的意見》。該意見尤其值得關注的是，山東將對全省開發(fā)區(qū)進行改革，提出開發(fā)區(qū)薪酬總額與經(jīng)濟發(fā)展、稅收增長、輻射帶動作用等掛鉤，一般按不超過當?shù)赝瑮l件機關工作人員收入的2倍來掌握；同時，開發(fā)區(qū)剝離社會事務管理職能，剝離開發(fā)運營職能。這些政策堪稱震撼，將對全山東開發(fā)區(qū)產(chǎn)生重大影響，甚至全國產(chǎn)生示范效應。

7月10日，中國共產(chǎn)黨山東省第十一屆委員會第九次全體會議審議通過了《關于推動開發(fā)區(qū)體制機制改革創(chuàng)新促進高質(zhì)量發(fā)展的意見》。改革舉措聚焦體制機制創(chuàng)新，加快建立更加精簡高效的管理體制、更加靈活實用的開發(fā)運營機制、更加激勵競爭的干部人事管理制度、更加系統(tǒng)集成的政策支持體系。

與會人員普遍認為，這是山東省重大制度創(chuàng)新。市場化改革取向，是這一制度創(chuàng)新的一大特點，最終目標是把山東省開發(fā)區(qū)打造成為科技創(chuàng)新的引領區(qū)、深化改革的試驗區(qū)、對外開放的先行區(qū)、新舊動能轉換的集聚區(qū)、高質(zhì)量發(fā)展的示范區(qū)。

1
建立市場化的薪酬制度
開發(fā)區(qū)工資是當?shù)赝瑮l件機關工作人員收入的2倍

“人是激發(fā)活力的根本前提，體質(zhì)機制改革了，人員隊伍也要更新，不能‘只換湯不換藥’?！笔∪肆Y源社會保障廳廳長梅建華說。釋放開發(fā)區(qū)的改革創(chuàng)新活力，核心在人，關鍵在人，難點也在人。

做好“人”的文章，山東將圍繞“干部能上能下、人員能進能出、待遇能高能低”，探索建立激勵競爭的干部人事制度。其中引入競爭，尤其是推行全員崗位聘任制，引發(fā)廣泛關注。據(jù)介紹，目前山東開發(fā)區(qū)實行全員聘任制或部分聘任制的僅占24.1%，遠低于全國平均水平。

根除痼疾，小修小補不管用，得動“大手術”。山東將推行全員崗位聘任制、末位淘汰制，建立“以實績論英雄”“憑能力定崗位”的管理機制?！坝心芰τ邢敕ǖ娜肆粝?，不適合繼續(xù)在園區(qū)工作的離開，這能在很大程度上解決隊伍專業(yè)能力不強、結構老化、人才流失的問題?！迸R沂市市長孟慶斌說，“更為重要的是，全員聘用的推行將大大拓展開發(fā)區(qū)的用人視野，園區(qū)招聘范圍擴展至全市、全省乃至全國。”

放開搞活薪酬，意見瞄準為“天才之火”澆上“利益之油”。煙臺市市長陳飛介紹，他在青島高新區(qū)工作時曾有過用市場化手段招人的經(jīng)歷——以聘任制公務員的方式聘得金融、生物方向兩名專業(yè)人才?！?014年，人才年薪20萬，比我這個管委會主任高出一倍，按理說不錯了，但聘期三年，人家干了一年就走了?！彼两窀械胶芡锵В皢栴}出在哪？還是在于當時缺乏頂層設計，人才來了顧慮多?！?/p>

如今，山東提出開發(fā)區(qū)薪酬總額與經(jīng)濟發(fā)展、稅收增長、輻射帶動作用等掛鉤，一般按不超過當?shù)赝瑮l件機關工作人員收入的2倍來掌握；對特聘的高層次管理人才、各類專業(yè)技術人才，實行特崗特薪，開發(fā)區(qū)吸引高層次人才能踏踏實實放開手腳了。

“2倍，對比全國各地開發(fā)區(qū)1.5倍左右的標準，我們的步子不小。不過具體落實中薪酬要跟績效掛鉤，多勞多得，少勞少得，不能變成普漲工資，這樣才能真正調(diào)動人的積極性?！睙熍_市委書記張術平說。

山東省將支持開發(fā)區(qū)建設運行機制靈活高效的新型研發(fā)機構，科技人員取得職務科技成果轉化現(xiàn)金獎勵，可減按50%計入工資、薪金所得繳納個人所得稅，鼓勵科研院所、高等院?？蒲腥藛T到開發(fā)區(qū)兼職。

建立市場化的薪酬制度，才能更好激發(fā)開發(fā)區(qū)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)動力。

去年，在國家級高新區(qū)綜合評價排名中，濟南高新區(qū)位列第11位，取得了歷史性突破，這與該區(qū)近年來建立的薪酬激勵機制密不可分。這里推行全員聘用制，實施無差別人力資源管理，引入KPI(關鍵績效指標)考核原理，實行全員KPI考核，實現(xiàn)了薪酬管理由“鐵工資”向“活薪酬”轉變。

臨沂經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和高新區(qū)去年也進行了薪酬制度改革。孟慶斌說，薪酬總額達到當?shù)赝瑮l件機關工作人員收入水平的2倍，開發(fā)區(qū)和高新區(qū)內(nèi)部又制定了差異化績效評價辦法，極大激發(fā)了工作人員積極性。

這方面，山東省將在開發(fā)區(qū)打破人員身份界限，除由地方領導班子成員兼任的外，實現(xiàn)全員崗位聘任制、末位淘汰制。下放薪酬管理權限，由開發(fā)區(qū)管委會自主確定人員薪酬水平、分配方法，實行以崗定薪、優(yōu)績優(yōu)酬，允許開發(fā)區(qū)國有開發(fā)運營企業(yè)按市場化方式制定薪酬辦法，對特聘的高層次管理人才、各類專業(yè)技術人才，可采取兼職兼薪、年薪制、協(xié)議工資制等多種分配方式，實行特崗特薪。

2
剝離社會事務管理職能

相當一部分開發(fā)區(qū)比照行政區(qū)設置機構規(guī)格；70%以上的開發(fā)區(qū)與所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)未明確劃分職能，管委會承擔大量社會事務……這樣的行政化管理與運行模式造成開發(fā)區(qū)效率優(yōu)勢損耗嚴重。據(jù)介紹，山東首先著眼于推動開發(fā)區(qū)管委會“瘦身強體”。

 “開發(fā)區(qū)亟須進行新一輪深層次改革創(chuàng)新，意見吹響了該領域全面深化改革的號角?！笔∥庌k主任劉維寅指出，一是推動職能配置實現(xiàn)“兩剝離、一加強”，即剝離社會事務管理職能，剝離開發(fā)運營職能，加強落實發(fā)展規(guī)劃、推動政策落地、協(xié)調(diào)服務企業(yè)、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展等經(jīng)濟管理職能；二是在機構設置上突出精簡高效，建立更加符合開發(fā)區(qū)發(fā)展需要的組織架構，讓開發(fā)區(qū)聚焦主業(yè)、“輕裝上陣”。據(jù)介紹，省委編辦將結合開展“不忘初心、牢記使命”主題教育，擔當作為、狠抓落實，會同有關部門制定機構職能編制的具體配套政策，指導推動各市創(chuàng)新開發(fā)區(qū)管理體制，加快制定管委會權責清單，厘清其與地方政府的事權關系，扎實推進改革舉措落實落地、取得實效，充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)優(yōu)勢。

比如，就在最近，山東冠縣政府網(wǎng)發(fā)布了一則公告，是關于經(jīng)濟開發(fā)區(qū)剝離社區(qū)事務管理的內(nèi)容。具體來看一看，相信對很多開發(fā)區(qū)來說具有一定參考價值。

關于冠縣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)剝離社區(qū)事務管理的公告

因機構改革，冠縣開發(fā)區(qū)管委會不再承擔社會服務職能，原轄區(qū)內(nèi)三個社區(qū)（宋店社區(qū)、八里社區(qū)、曉春亭社區(qū)）及21個村莊（西范莊、鄭宋店、馬宋店、殷宋店、西提固、王孝村、陳八里、李八里、邢八里、崔八里、張八里、王莊子、東提固、后張平、前張平西、前張平中、前張平東、后小化、前小化、西宋、馬玉）的社會事務職能已剝離，其中宋店社區(qū)、八里社區(qū)及所轄村莊（西范莊、鄭宋店、馬宋店、殷宋店、西提固、王孝村、陳八里、李八里、邢八里、崔八里、張八里、王莊子、東提固）劃為崇文街道辦事處管理，曉春亭社區(qū)及所轄村莊（后張平、前張平西、前張平中、前張平東、后小化、前小化、西宋、馬玉）劃為煙莊街道辦事處管理。2019年7月7日業(yè)務交接已全部完成，原開發(fā)區(qū)涉及民政殘聯(lián)、衛(wèi)生計生、居民醫(yī)療、居民養(yǎng)老、勞動保障等業(yè)務不需要再到開發(fā)區(qū)辦理，請原轄區(qū)居民到現(xiàn)屬街道辦事處辦理。自2019年7月8日起開發(fā)區(qū)管委會停止辦理一切業(yè)務。

在省政協(xié)副主席韓金峰看來，意見的出臺不僅是山東一項重大改革創(chuàng)新事項，更是山東打基礎、謀長遠，拿出政治擔當直面矛盾、敢于“捅馬蜂窩”的典型代表。從剝離社會事務管理職能，到整合歸并內(nèi)設機構等，目的都在于打破多年來的慣常運作模式，讓開發(fā)區(qū)集中精力主攻高質(zhì)量發(fā)展。圍繞更好落實意見內(nèi)容，他指出，一方面要著眼于界定好開發(fā)區(qū)與地方政府的功能定位，實現(xiàn)“相互促進”而非“兩張皮”；另一方面，瘦身強體的過程中必然伴隨著“陣痛”，要注重風險評估與防控，以務實穩(wěn)健方式化解各類利益沖突，為改革減少阻力。

意見不搞“一刀切”，對一些重要問題只做方向性、原則性指導，這點讓威海市委書記王魯明印象十分深刻。“瘦身強體是規(guī)定動作，但具體怎么做，給各個開發(fā)區(qū)留有很大靈活性與回旋余地，具體操作方法上也是如此?！彼硎?，落實意見的過程中，各地必然會遇到許多實際問題，這種“余地”和“靈活”，更便于各地嘗試探索。同時他建議，適當采取分類考核，為“后進變先進者”給予特別的獎勵措施，進一步提升各地“刀刃向內(nèi)”推進改革的積極性。

3
力推開發(fā)區(qū)運營市場化

山東省有179個省級以上各類開發(fā)區(qū)，對經(jīng)濟社會發(fā)展作出了歷史性貢獻，但隨著時間推移，開發(fā)區(qū)自身積累的矛盾問題越來越明顯。

“開發(fā)區(qū)的主責主業(yè)是聚焦經(jīng)濟發(fā)展、雙招雙引、科技創(chuàng)新、改革開放等，但現(xiàn)在有些開發(fā)區(qū)因人員臃腫、承擔大量社會管理事務等因素，發(fā)展的效能、活力動力和效益在衰減?！迸R沂市市長孟慶斌說。

今年3月，總投資260億元的7個重點項目在青島西海岸新區(qū)靈山灣影視文化產(chǎn)業(yè)區(qū)開工建設。6月，總投資206億元的兩個文化體育項目，也在這里開工。

“這得益于新區(qū)培育開發(fā)運營市場主體，由專門公司承擔開發(fā)建設、產(chǎn)業(yè)培育、投資運營等專業(yè)化服務職能?！鼻鄭u西海岸新區(qū)黨工委書記王建祥說。

在西海岸新區(qū)10個功能區(qū)中，靈山灣影視文化產(chǎn)業(yè)區(qū)形成“指揮部+公司”的運營模式，已實現(xiàn)了企業(yè)化運作，效率高、體制活、融資能力強，發(fā)展勢頭非常搶眼。

淄博市市長于海田說，沂源經(jīng)濟開發(fā)區(qū)在培育專業(yè)化服務公司方面也進行了嘗試，目前當?shù)刈猿闪⒘?家企業(yè)管理服務公司，設立30億元的賽源發(fā)展基金、30億元的華創(chuàng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、1.06億元的天使基金?！暗珜崿F(xiàn)市場化持續(xù)發(fā)展，還需要進一步探索?！?/p>

山東省將支持龍頭企業(yè)以組建企業(yè)聯(lián)盟等方式對開發(fā)區(qū)或“區(qū)中園”實行整體性建設運營。濰坊濱海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)黨工委副書記李樹森說，濱海區(qū)在專業(yè)化園區(qū)中，以單獨設立公司或在園區(qū)設立國有企業(yè)分公司等方式，實行了“法定機構+市場主體”管理運營新模式。

比如，去年濱海區(qū)成立旅游度假區(qū)開發(fā)有限公司，享有旅游度假區(qū)管轄范圍內(nèi)土地一級開發(fā)權，負責園區(qū)的開發(fā)、建設、經(jīng)營、招商和對外合作等事宜，以市場化手段強化招商和服務功能。目前，旅游度假區(qū)開發(fā)有限公司已與多家合作方開發(fā)建設了千畝玫瑰園、鹽松、華誼兄弟星劇場等幾十個項目。

但總體看，開發(fā)運營主體市場化程度不高，是山東省開發(fā)區(qū)普遍存在的問題。據(jù)統(tǒng)計，盡管山東省2/3以上的開發(fā)區(qū)設立了市場化開發(fā)運營主體，但無論規(guī)模還是水平，層次都不高，主要表現(xiàn)為“三多三少”:搞開發(fā)的多、搞運營的少，專業(yè)主體多、綜合主體少，國有企業(yè)多、民營企業(yè)少。中國產(chǎn)業(yè)園運營商五十強中，山東省僅有一家。

在這方面，上海閔行區(qū)有個首創(chuàng)做法:這里的紫竹高新區(qū)，由區(qū)政府、上海交通大學、上海紫江(集團)有限公司三方籌劃，是全國唯一一家以民營企業(yè)為投資開發(fā)主體的高新區(qū)。由于市場化程度高，有效提高了社會經(jīng)濟資源的總體運營效率和決策、落實效率。雖然面積只有13平方公里，但在去年國家級高新區(qū)排名中，紫竹高新區(qū)高居第14位。

一些與會人員也提出，鼓勵企業(yè)運營開發(fā)區(qū)，如何建立收益回報和風險分擔機制，是個難題。山東省各地還需大膽探索嘗試。

4
加快產(chǎn)業(yè)集聚，提高“畝均效益”

以市場化取向謀改革創(chuàng)新效益最大化，最終要加快產(chǎn)業(yè)集聚，推動開發(fā)區(qū)邁入高質(zhì)量發(fā)展軌道。

“省級開發(fā)區(qū)普遍存在產(chǎn)業(yè)集聚度低的問題，同質(zhì)化現(xiàn)象嚴重，缺乏核心競爭力?！鄙綎|宏觀經(jīng)濟研究院經(jīng)濟研究所所長高福一說。比如，某市16家省級以上開發(fā)區(qū)，有9家主導產(chǎn)業(yè)為機械制造。

為此，山東省各開發(fā)區(qū)將重點規(guī)劃發(fā)展1至2個“十強產(chǎn)業(yè)+人工智能”特色產(chǎn)業(yè)集群，通過制定產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、組建運營公司、建設產(chǎn)業(yè)園區(qū)等方式，推進產(chǎn)業(yè)集群化、園區(qū)化、基地化、高端化。

山東鋼鐵集團有限公司董事長侯軍說，山東省已出臺鋼鐵產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整總體規(guī)劃，分散在全省12個市的鋼鐵企業(yè)和產(chǎn)能，正逐步向日—臨沿海先進鋼鐵制造產(chǎn)業(yè)基地和萊—泰內(nèi)陸精品鋼生產(chǎn)基地轉移。

開發(fā)區(qū)既受到要素短缺、支撐能力不足的制約，也存在資源閑置、低效利用等現(xiàn)象。

“全國范圍內(nèi)開發(fā)區(qū)已從‘增量擴張’進入‘存量變革’階段。我們必須徹底轉變發(fā)展理念和發(fā)展方式?！睙熍_市委書記張術平說，各開發(fā)區(qū)不能盲目投資，必須走集約發(fā)展之路，加快建立以質(zhì)量和效益為核心，以單位用地稅收、單位能耗工業(yè)增加值、單位排放銷售收入等為主要指標的“畝均效益”評價體系，允許在全省開發(fā)區(qū)加快開展用能權、排污權等資源要素市場化交易。

 “我們在日照的工廠，在生產(chǎn)線配置和相關技術上達到世界水平，452億元總投資中環(huán)保投資額達14%，就是追求畝均高效益、低能耗?！焙钴娬f。

在省委十一屆九次全體會議分組討論時，與會人員普遍認為這次改革力度比較大?！奥鋵嵑酶母锱e措，必須尊重基層首創(chuàng)精神?！碧撇ㄕf。

據(jù)了解，這次改革將充分授權，允許基層大膽探索嘗試，探索實行效益最大化的模式。同時，山東省將重視分類指導，提出因地制宜，不搞“一刀切”，《意見》對有些重要問題只作方向性、原則性指導，沒有過細過多的規(guī)范，給各地留出自主改革空間。